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8年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市中級(jí)人民法院
行 政 判 決 書
(2023)內(nèi)02行終40號(hào)
上訴人（原審原告）包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司……
被上訴人（原審被告）包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局……
上訴人包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱萬開公司）因與被上訴人包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰一案，不服內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市昆都侖區(qū)人民法院（2022）內(nèi)0203行初79號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院經(jīng)審理查明，2021年7月30日，被告受理了原告提出的肉制品、速凍食品和糕點(diǎn)生產(chǎn)許可證的延續(xù)申請(qǐng)。
2021年8月5日，被告處食品生產(chǎn)許可核查組對(duì)原告進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，核查結(jié)論為“未通過”。
2021年8月18日，被告處工作人員對(duì)原告及包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司少先路分公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該分公司銷售的3種醬鹵肉制品以及25種糕點(diǎn)制品標(biāo)示生產(chǎn)日期分別為2021年8月16日、2021年8月17日、2021年8月18日，制造商為“包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司”。后被告對(duì)原告及包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司少先路分公司分別下達(dá)責(zé)令改正通知書，要求其立即停止生產(chǎn)食品，待獲得相關(guān)許可后方可生產(chǎn)。（來源：局中局）
同日，被告對(duì)包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司少先路分公司涉及的食品制品采取了查封行政強(qiáng)制措施，并分別于2021年9月17日、2021年10月21日兩次延長(zhǎng)強(qiáng)制措施期限，后于2021年11月1日解除上述行政強(qiáng)制措施，在此期間，被告均依法向原告送達(dá)相應(yīng)決定書。
2021年8月20日，被告委托包頭市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)中心對(duì)已查封的30種食品中數(shù)量符合抽樣條件的13種食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果均為合格。
2021年8月23日，被告對(duì)原告涉嫌未取得《食品生產(chǎn)許可證》生產(chǎn)食品的行為進(jìn)行立案。
2022年1月12日，經(jīng)集體討論，被告作出包市監(jiān)罰告〔2021〕JC3-09號(hào)行政處罰告知書，對(duì)陳述申辯及聽證權(quán)利進(jìn)行告知。
2022年1月17日，原告提出書面申辯意見，并要求聽證。被告于2022年1月28日組織聽證，并制作聽證筆錄及聽證報(bào)告。
2022年3月30日，被告再次進(jìn)行集體討論。
2022年4月12日，被告作出包市監(jiān)處罰〔2022〕JC3-2行政處罰決定書，決定對(duì)原告處以沒收違法所得75345元，沒收違法經(jīng)營(yíng)的食品3種醬肉鹵制品以及25種糕點(diǎn)，及貨值金額十倍罰款948360元的行政處罰，并于同日向原告進(jìn)行送達(dá)該處罰決定書，原告不服，故提起本案行政訴訟。
一審法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)食品安全法》第六條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，確定本級(jí)食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為包頭市范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理工作的具體工作部門，有權(quán)對(duì)本區(qū)域內(nèi)食品安全的監(jiān)督管理履行法定職責(zé)，故被告主體適格?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》第三十五條第一款規(guī)定，國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。
在本案中，原告在未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可延期的情況下，生產(chǎn)相關(guān)食品違反法律規(guī)定，被告經(jīng)過前期調(diào)查，責(zé)令改正，對(duì)原告依法享有的陳述申辯聽證權(quán)利進(jìn)行告知等程序，并綜合考慮違法行為持續(xù)時(shí)間短，抽樣食品均為合格等情形，從輕作出案涉處罰決定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，法律法規(guī)適用正確，處罰金額并無不妥，故原告的訴訟請(qǐng)求不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條，判決駁回原告包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元（原告預(yù)交），由原告包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司負(fù)擔(dān)。
上訴人萬開公司上訴稱，一、一審法院認(rèn)定被上訴人進(jìn)行行政處罰程序合法，屬于事實(shí)認(rèn)定不清。2021年7月30日，上訴人向被上訴人申請(qǐng)延續(xù)上訴人持有的食品生產(chǎn)許可證（許可證編號(hào)：××），被上訴人決定予以受理，并于當(dāng)日當(dāng)場(chǎng)出具食品生產(chǎn)許可申請(qǐng)受理通知書（包受字［2022］第073號(hào)）載明：“你單位提出肉制品、速凍食品、糕點(diǎn)生產(chǎn)許可證的申請(qǐng)和所提供的材料，符合該項(xiàng)目申請(qǐng)條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第三十二條第一款第（五）項(xiàng)規(guī)定，決定予以受理”。此后被上訴人一直未通知上訴人是否準(zhǔn)許延續(xù)或者需要補(bǔ)正材料等，上訴人持有的食品生產(chǎn)許可證有效期至2021年7月31日，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第五十條第二款及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三十六條、三十九條之規(guī)定，被上訴人未在該行政許可有效期屆滿前作出不予延續(xù)食品生產(chǎn)許可的書面決定，應(yīng)當(dāng)視為準(zhǔn)予延續(xù)。上訴人認(rèn)為已經(jīng)得到準(zhǔn)許，故一直生產(chǎn)，且所生產(chǎn)的食品經(jīng)檢驗(yàn)全部合格，無任何食品安全風(fēng)險(xiǎn)。此后至2021年8月5日，被上訴人組織人員赴上訴人處進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，指出了現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)的問題，但并未明確告知上訴人再次現(xiàn)場(chǎng)核查的時(shí)間，上訴人按照其出具的核查報(bào)告中指出的問題依次整改完畢。根據(jù)《食品生產(chǎn)許可審查通則》第二十條：“審查部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)材料之日起3個(gè)工作日內(nèi)組成核查組，負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，并將現(xiàn)場(chǎng)核查決定書面通知申請(qǐng)人及負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人實(shí)施食品安全日常監(jiān)督管理的食品藥品監(jiān)督管理部門”的規(guī)定，被上訴人并未將現(xiàn)場(chǎng)核查決定書書面通知上訴人，反而在2021年8月5日直接進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，且未書面告知另行核查的時(shí)間及拒不整改或整改不合格的后果，但并未要求上訴人停止生產(chǎn)。此外，被上訴人2021年8月5日出具的《食品、食品添加劑生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)核查報(bào)告》存在明顯錯(cuò)誤，《食品生產(chǎn)許可審查通則》規(guī)定生產(chǎn)場(chǎng)所考核總分值為24分，但案涉現(xiàn)場(chǎng)核查報(bào)告中載明的考核總分值僅為21分，可以證實(shí)核查組人員專業(yè)知識(shí)缺失，該報(bào)告亦不能作為現(xiàn)場(chǎng)核查未通過的依據(jù)。2021年8月18日，被上訴人人員至上訴人銷售點(diǎn)進(jìn)行檢查，并要求上訴人立即停業(yè)，原因系未取得食品生產(chǎn)許可證，上訴人也立即停止生產(chǎn)。對(duì)此，上訴人認(rèn)為，被上訴人已經(jīng)受理了上訴人的延續(xù)申請(qǐng)，且未在該行政許可有效期屆滿前作出不予延續(xù)食品生產(chǎn)許可的書面決定，應(yīng)當(dāng)視為準(zhǔn)予延續(xù)，上訴人根本不存在無證生產(chǎn)的情形。
二、一審法院認(rèn)為處罰金額并無不妥，屬于錯(cuò)判?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱行政處罰法）是規(guī)范行政處罰的種類、設(shè)定及實(shí)施的基本法律，行政處罰法第五條第二款規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)"。行政處罰法第六條規(guī)定，“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法"。行政處罰應(yīng)遵循過罰相當(dāng)原則，行政處罰所適用的處罰種類和處罰幅度要與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度相適應(yīng)。行政處罰兼具懲罰和教育的雙重功能，通過處罰既應(yīng)達(dá)到糾正違法行為的目的，也應(yīng)起到教育違法者及其他公民自覺守法的作用。對(duì)違法行為施以適度的處罰，既能糾正違法行為，又能使違法者自我反省，同時(shí)還能教育其他公民自覺守法。如果處罰過度，則非但起不到教育的作用，反而會(huì)使被處罰者產(chǎn)生抵觸心理，甚至采取各種手段拖延或抗拒執(zhí)行處罰，無形中增加了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，也不利于樹立行政處罰的公信力。行政處罰法第三十二條第一款規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的”。其中，“從輕處罰”是指在法定幅度內(nèi)選擇較低限度予以處罰，“減輕處罰”是指在法定幅度最低限以下予以處罰。行政處罰法第三十三條第規(guī)定，“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育”。食品安全法第一百二十二條第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。本案中，上訴人銷售合格食品并無任何違法食品安全法的主觀故意，且生產(chǎn)的食品經(jīng)檢驗(yàn)全部屬于合格產(chǎn)品，未造成任何實(shí)際危害后果。現(xiàn)處罰金額逾百萬元的后果，與被上訴人在現(xiàn)場(chǎng)核查不合格后未明確告知上訴人需要停產(chǎn)整改存在直接的因果關(guān)系，系由于被上訴人的不作為行為所導(dǎo)致，被上訴人對(duì)處罰金額的擴(kuò)大存在過錯(cuò)。依據(jù)行政處罰法第三十二條第一款及第三十三條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以減輕處罰或者不予處罰。若依據(jù)食品安全法對(duì)上訴人處以逾百萬元罰款，在處罰幅度上存在明顯不當(dāng)。行政訴訟法第七十七條第一款規(guī)定，“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更”，故一審法院認(rèn)定處罰金額并無不妥屬于錯(cuò)判。
故請(qǐng)求：1、依法撤銷包頭市昆都侖區(qū)人民法院（2022）內(nèi)0203行初79號(hào)行政判決，改判撤銷包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰決定書（包市監(jiān)處罰[2022]JC3-2號(hào)）；2、本案訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)承擔(dān)。
包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局辯稱，一、上訴人在上訴期限屆滿后提起上訴，違反法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)駁回其上訴。上訴人簽收一審判決書的時(shí)間為2023年1月12日，依照《行政訴訟法》的規(guī)定上訴期為15天，本案中上訴期應(yīng)當(dāng)是自2023年1月13日起至2023年1月27日，2023年1月27日為春節(jié)假日，按照規(guī)定延長(zhǎng)到假期后的第一日，即2023年1月28日，而本案中上訴人上訴狀的落款日期是2023年1月31日，已經(jīng)超過上訴期，無權(quán)提起上訴。二、被上訴人行政許可程序符合法律規(guī)定，且不屬于本案審查范圍。被上訴人在受理了上訴人延續(xù)食品生產(chǎn)許可的申請(qǐng)后，嚴(yán)格按照《行政許可法》《食品安全法》《食品生產(chǎn)許可證管理辦法》《食品生產(chǎn)許可證審查細(xì)則》等規(guī)定的時(shí)限、程序和條件，對(duì)上訴人的生產(chǎn)條件是否符合準(zhǔn)予延續(xù)的條件進(jìn)行審查的行為，符合法律規(guī)定。上訴人在一審中以及二審上訴狀中，均提及被上訴人沒有在有效期屆滿前作出不予延續(xù)食品生產(chǎn)許可的書面決定，就應(yīng)該視為準(zhǔn)許延續(xù)。被上訴人認(rèn)為這是上訴人對(duì)法律規(guī)定的理解存在偏差，法律要求行政機(jī)關(guān)在許可有效期限屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定是建立在申請(qǐng)人在行政許可有效期屆滿前30日提出申請(qǐng)。本案中，上訴人作為一家專業(yè)的食品生產(chǎn)企業(yè)，明知道應(yīng)該在生產(chǎn)許可屆滿前30日提出延續(xù)申請(qǐng)，但是上訴人卻在生產(chǎn)許可期限屆滿前1日，提出延續(xù)申請(qǐng)，在被上訴人受理并依法審查后，又在訴訟中以此為由要求人民法院認(rèn)定被上訴人行政許可行為違法。被上訴人認(rèn)為，上訴人的這種行為是惡意的，是在自身存在違法行為的情況下，惡意的利用了政府打造良好營(yíng)商環(huán)境的政策，為自己的違法行為進(jìn)行開脫，這種惡意的違法行為，不應(yīng)該得到法律的保護(hù)，否則會(huì)給食品安全監(jiān)管造成困擾和混亂。而且被上訴人實(shí)施的行政許可行為是否合法并不是本案行政處罰糾紛訴訟審查的范圍，在本案中不應(yīng)進(jìn)行審查。
三、被上訴人對(duì)上訴人的處罰金額，符合法律規(guī)定，過罰相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以維持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十二條第一款的規(guī)定，違反《食品安全法》的規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品；違法生產(chǎn)的食品貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款，貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下的罰款。本案中，上訴人違法所得75345元，貨值金額94836元，被上訴人在沒收違法所得的同時(shí)，按照上述規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上訴人處以貨值金額十倍的罰款，已經(jīng)充分考慮了上訴人違法時(shí)間持續(xù)短以及違法生產(chǎn)的食品經(jīng)抽樣均屬合格等的情形，對(duì)其進(jìn)行從輕按照法律規(guī)定允許的最低罰款金額進(jìn)行處罰，符合法律規(guī)定，過罰相當(dāng)。同時(shí)，作為食品生產(chǎn)企業(yè)，生產(chǎn)合格的食品本就是食品生產(chǎn)企業(yè)的最基本的義務(wù)，不能將這個(gè)最基本的義務(wù)作為減輕的理由。而且上述第一百二十二條的規(guī)定，也只是針對(duì)無證生產(chǎn)的行為的處罰，該規(guī)定不要求有危害后果產(chǎn)生；如果被處罰對(duì)象生產(chǎn)的食品不合格，那么案件的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化，上訴人將會(huì)面臨更加嚴(yán)厲的處罰，甚至追究刑事責(zé)任。所以在法律沒有變更的條件下，作為行政機(jī)關(guān)，無權(quán)也不能突破法律規(guī)定作出行政處罰，被上訴人在充分考慮上訴人具體情況的基礎(chǔ)上，依法作出從輕處罰的行政處罰決定，符合法律規(guī)定，應(yīng)予維持。
本院經(jīng)二審查明的事實(shí)與一審判決認(rèn)定事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第五十條規(guī)定，“被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)?！?/span>
本案中，上訴人萬開公司在食品生產(chǎn)許可證有效期屆滿前1天向被上訴人提出延續(xù)申請(qǐng)，被上訴人受理了該申請(qǐng)，并未告知上訴人在作出許可前應(yīng)當(dāng)停止生產(chǎn)，且被上訴人在2021年8月5日進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)，也并未責(zé)令上訴人停止生產(chǎn)，直到2021年8月18日才下達(dá)責(zé)令改正通知書，要求上訴人停止生產(chǎn)食品，待獲得相關(guān)許可后方可生產(chǎn)。故被上訴人對(duì)于上訴人在食品生產(chǎn)許可證屆滿后的8月1日至8月18日期間繼續(xù)生產(chǎn)食品的行為，負(fù)有一定責(zé)任。本案中上訴人的情形不同于自始未取得許可證、也不同于許可證屆滿后未申請(qǐng)延續(xù)的情形，不應(yīng)被認(rèn)定為未取得食品生產(chǎn)許可證進(jìn)行生產(chǎn)，并不完全符合《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十二條規(guī)定的情形，且經(jīng)過檢驗(yàn)上訴人所生產(chǎn)的食品全部合格，并未造成任何損害后果，綜合考量上訴人行為的性質(zhì)、情節(jié)及后果等因素，被上訴人依據(jù)該條規(guī)定對(duì)上訴人作出十倍罰款的處罰與上訴人的行為不相符，處罰過重。但上訴人并未在食品生產(chǎn)許可有效期屆滿30個(gè)工作日前提出申請(qǐng)，在未獲得延續(xù)許可的情況下進(jìn)行生產(chǎn)的行為亦存在不當(dāng)，故被上訴人對(duì)其作出沒收違法所得及沒收違法經(jīng)營(yíng)食品的處罰并無不妥。
綜上，被上訴人作出的被訴行政處罰決定中的罰款948360元存在明顯不當(dāng)情形，應(yīng)依法予以撤銷。一審法院對(duì)被上訴人作出的行政處罰的評(píng)判存在不當(dāng)，應(yīng)予糾正。故依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條、第七十條第（六）項(xiàng)、第八十六條、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市昆都侖區(qū)人民法院（2022）內(nèi)0203行初79號(hào)行政判決；
二、撤銷包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局于2022年4月12日作出的包市監(jiān)處罰[2022]JC3-2號(hào)行政處罰決定中罰款948360元的處罰。
三、駁回原審原告包鋼集團(tuán)萬開實(shí)業(yè)有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。
一、二審案件受理費(fèi)共100元，由被上訴人包頭市市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng) 谷天華
審 判 員 任曉莉
審 判 員 王智濤
二〇二三年五月九日
法官助理 張佳瑞
書 記 員 張佳瑞
來源：局中局
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